Kohalikel omavalitsustel on kohustus tagada lasteaiakoht oma vallas või linnas elavale vähemalt pooleteise aasta vanusele lapsele, kuid endiselt leidub kohalikke omavalitsusi, kes seda kohustust ei täida. Teemat käsitleti ka 2022. a õigusemõistmise nädala raames. Käesolevas artiklis toome esile mõned vaidlusaluse teema näited viimase aja kehtivast kohtupraktikast.
Asjassepuutuvad sätted ja Riigikohtu praktika
Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § lõike 2 esimene lause sätestab, et omavalitsusüksuse ülesanne on korraldada selles vallas või linnas koolieelsete lasteasutuste, põhikoolide, gümnaasiumide ja huvikoolide, raamatukogude, rahvamajade, muuseumide, spordibaaside, turva- ja hooldekodude, tervishoiuasutuste ning teiste kohalike asutuste ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse omanduses. Koolieelse lasteasutuse seaduse (KELS) § 10 lg 1 esimene lause sätestab, et valla- või linnavalitsus loob vanemate soovil kõigile pooleteise- kuni seitsmeaastastele lastele, kelle elukoht on selle valla või linna territooriumil ning ühtib vähemalt ühe vanema elukohaga, võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. Sama sätte teise lause kohaselt pooleteise- kuni kolmeaastase lapse lasteaiakoha võib valla- või linnavalitsus vanema nõusolekul asendada lapsehoiuteenusega, mille rahastamisele kohaldatakse käesoleva seaduse § 27 lõigetes 3 ja 4 sätestatut. KELS § 15 lõige 4 annab valla- ja linnavalitsustele volituse kehtestada laste lasteasutustesse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise kord.
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium analüüsis 19. märtsi 2014. a kohtuotsuses asjas nr 3-4-1-63-13 Rae Vallavalitsuse 12. märtsi 2013. a määruse nr 12 “Laste koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise kord” (lasteaia määrus) § 4 lõiget 2, mis sätestas, et lasteaiakoha eraldamise aluseks on üldjärjekord. Lasteaia määruse § 4 lg 2 tähendab, et sõltumata sellest, et esinevad kõik KELS § 10 lõikes 1 sätestatud alused, võib vallavalitsus lapsele lasteaiakoha andmisega viivitada või sellest keelduda põhjusel, et olemasolevad lasteaiakohad täidetakse sellest lapsest järjekorras eespool olevate lastega. Riigikohus leidis, et kuna lasteaiakoha andmine on haldusmenetlus, siis haldusmenetluse seaduse (HMS) § 5 lg 4 sätestab, et menetlustoimingud tehakse viivituseta, kuid mitte hiljem kui seaduses või määruses sätestatud tähtaja jooksul. Selles tuleneb mõistliku menetlusaja põhimõte. Seega, kui kohaliku omavalitsuse üksus lähtub lasteaia määruse § 4 lõikes 2 sätestatud järjekorrast, kuid peab seejuures lasteaiakoha tegelikul eraldamisel kinni mõistliku menetlusaja põhimõttest, täidab ta sellega KELS § 10 lõikest 1 tuleneva nõude. Arvestades KELS § 1 lõikes 1 sätestatud lasteaedade lastehoiu funktsiooni, tuleb lasteaiakoha andmise menetluse mõistliku aja sisustamisel arvestada muuhulgas sellega, et lapsevanemad saaksid töö- ja pereelu ühitada.
Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium tegi 6. veebruaril 2023 kohtuotsuse jällegi Rae Vallavalitsuse suhtes asjas nr 5-22-10, milles andis vastuse küsimusele, kas kohalik omavalitsus tohib lapsele omavalitsuse lasteasutuses käimise võimaluse tagamata jätta, kui teeninduspiirkonna lasteasutuses vabu kohti ei ole. Seekord lähtus Rae vald Rae Vallavalitsuse 20. veebruari 2018. a määrusest nr 4 „Laste koolieelsesse lasteasutusse vastuvõtu ja sealt väljaarvamise kord“ (edaspidi määrus nr 4), mille § 5 lõige 1 sätestas, et lasteasutusse koha andmise aluseks on teeninduspiirkonna kohataotluste järjekord ja vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas. Riigikohus tuvastas, et kuivõrd vanemate poolt esitatud lapsele lasteaiakoha saamise taotluse esitamisest oli mõistlik aeg möödunud, oli kohalikul omavalitsusel tekkinud kohustus anda vanemate lapsele lasteaiakoht. Kuna vanemad lasteaiakohast vabatahtlikult ei loobunud, rikkus kohalik omvalitsus lasteaiakoha andmata jätmisega KELS § 10 lõike 1 esimesest lausest tulenevat kohustust. Seejuures ei mängi rolli asjaolu, et kohaliku omavalitsuse hinnangul lükati kohustuse täitmine lihtsalt edasi. Lasteaiakoha andmise edasilükkamine (kohajärjekorras olemine kauem kui taotluse lahendamise mõistlik aeg) tähendab selle andmisest keeldumist. Riigikohus jõudis järeldusele, et Rae Vallavalitsuse lasteaia määruse nr 4 § 5 lõike 1 osa, mis seab lasteaiakoha andmise sõltuvusse kohataotluste järjekorrast, tuleb pidada menetluslikuks normiks, mis reguleerib kohataotluste lahendamist ega vabasta omavalitsusüksust KELS § 10 lõike 1 esimeses lauses sätestatud kohustuse täitmisest. Kui järjekorras olevaid taotlusi pole kohtade puudumise tõttu võimalik rahuldada, ei ole põhjuseks mitte järjekord, vaid kohtade puudumine. Kohataotluste menetlemine järjekorra alusel ei saa seega õigustada lasteaiakoha andmisest keeldumist (sh lasteaiakoha andmise edasilükkamist) neile vanematele, kellel on seadusest tulenevalt tekkinud õigus lasteaiakoht saada. Kohalik omavalitsus üritas määruse nr 4 § 5 lõike 1 kaudu seada lasteaiakoha andmise sõltuvusse ka “vabast kohast lasteasutuse vastavas vanuserühmas”. Riigikohus jõudis järeldusele, et selline lauseosa “vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas” välistab lasteaiakoha andmise lapsevanematele, kellel selleks on seadusest tulenevalt subjektiivne õigus. Riigikohus tunnistas määruse nr 4 § 5 lõike 1 lauseosa „ja vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas“ põhiseadusvastaseks ja kehtetuks”.
Praktika maa- ja ringkonnakohtutes
Tallinna Ringkonnakohtu 31. augusti 2022. a kohtumäärus haldusasjas nr 3-22-1677
X esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse Kiili valla kohustamiseks eraldada kaebajale alates 01.09.2022 lasteaiakoht Kiili Lasteaias. X vanemad olid esitanud 13.11.2020 taotluse Kiili Vallavalitsusele lasteaiakoha saamiseks Kiili Lasteaeda. Kiili vald teatas, et kaebajale ei pakuta 2022. a sügisest lasteaiakohta ning koha pakkumist peeti tõenäoliseks siis, kui valmib uus lasteaed. Kohtule esitatud kaebusele lisati esialgse õiguskaitse taotlus Kiili valla kohustamiseks eraldada kaebajale lasteaiakoht Kiili Lasteaias alates 01.09.2022 kuni menetlust lõpetava lahendi jõustumiseni. Tallinna Halduskohus rahuldas esialgse õiguskaitse taotluse, mille peale esitas Kiili vald Tallinna Ringkonnakohtule määruskaebuse, milles palus määruse tühistada.
Ringkonnakohus tühistaski esialgse õiguskaitse määruse ja jättis taotluse rahuldamata. Esmalt märkis kohus, et efektiivsem on käsitada kaebajana lapsevanemat, mitte last. Kohus selgitas, et lasteaiakoha võimalus tuleb luua mõistliku aja jooksul alates asjaomase taotluse saamisest, milleks viimaste aastate kohtupraktikas on peetud umbes 2 kuud. Kohus asus seisukohale, et kuna kaebaja on lasteaia üldjärjekorras 130. kohal, siis talle esialgse õiguskaitse korras lasteaia koha andmisel jääb juba selle saanud laps kohast ilma või või vabade kohtade ilmnemisel jääb kohast ilma kaebajast järjekorras eespool olev laps. Kaebaja on põhimõtteliselt pidanud piisavaks hoiukohta või kohta eralasteaias ning vald on märkinud, et kompenseerib lastehoius või eralasteaias käimisega seonduvad täiendavad kulud. Kohtule ei esitatud andmeid, et lasteaiakohale Kiili Lasteaias puuduvad igasugused alternatiivid, sh sobivas asukohas. Samuti ei ole kaebaja veenvalt kohtule näidanud, et esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmisega kaasnevad väga rasked tagajärjed. Seega puuduvad erandlikud asjaolud, mis õigustaksid lasteaiakoha andmist eelisjärjekorras.
Küll aga selgitas ringkonnakohus, et määruse tühistamine ei tähenda, et vald vabaneks kohustusest tagada X-le koht lasteasutuses. Kui kaebaja ei leia mõistliku aja jooksul sobivat alternatiivi munitsipaallasteaiale, sh koostöös vallaga, võib ta esitada uue esialgse õiguskaitse taotluse.
Tallinna Ringkonnakohtu 2. augusti 2021 kohtumäärus haldusasjas nr 3-21-1494
XX esitas ARNO infosüsteemis taotluse lasteaiakoha saamiseks õppeaastal 2020/2021, kuid seal ei pakutud kaebaja lapsele lasteaiakohta. Kohila Vallavalitsuse haridusnõunik teavitas 26.05.2021, et 2021. aastaks ei paku vald lapsele lasteaiakohta, kuna kohad on täidetud järjekorras eespool olnud lastega. XX esitas lasteaiakoha mittepakkumise kohta vaide, mis jäeti rahuldamata. Vald selgitas, et Kohila vald saab kompenseerida koolieelse lasteasutuse või lapsehoiu teenust eraõiguslikus, samuti väljaspool Kohila valla territooriumi asuvas asutuses ja arveldada teiste omavalitsustega, kui Kohila valla lapsed käivad teise omavalitsuse lasteaias. XX esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada vaideotsus ning kohustada Kohila Vallavalitsust tagama kaebaja lapsele lasteaiakoht munitsipaallasteaias. Kaebusele oli lisatud esialgse õiguskaitse taotlus nõudes kohustada Kohila Vallavalitsust tagama kaebaja lapsele elukohajärgses munitsipaallasteaias lasteaiakoht alates 01.09.2021. Kohus jättis taotluse rahuldamata, mille peale XX esitas määruskaebuse Tallinna Ringkonnakohtule.
Tallinna Ringkonnakohus jättis määruskaebuse rahuldamata. Kohus märkis, et kaebaja selgitas, et on põhimõtteliselt nõus viima lapse lasteaeda teistesse kohalikesse omavalitsustesse. Sobiva distantsi on XX piiritlenud 15 km-ga. Kaebaja esitatud tõenditest nähtub, et tema lapsele ei ole võimalik pakkuda munitsipaallasteaias kohta Kohila valla lastehoidudes, Saue, Saku, Kiili ja Rae vallas. Samas ei pruugi see olla välistatud nt Männikul, Laagris või Tallinnas asuvate lasteaedade puhul. Lisaks munitsipaallasteaedadele on kaebajal võimalik laps panna eralasteaeda või kasutada lapsehoidjateenust ning nõuda tekkinud kulutuste hüvitamist vallalt. Kaebaja on selgitanud, et ei ole seniajani teiste kohalike omavalitsuste (era)lasteaedadesse last järjekorda pannud. Seega on haldusasja praeguses menetlusfaasis endiselt võimalik lahendus, et kaebaja laps saab alates 01.09.2021 (era)lasteaiakoha, kuid mõne teise omavalitsuse territooriumil. Täiendavalt on kaebajal võimalik kaaluda eralastehoiu teenuse kasutamist. Seejuures on kaebajal võimalik pöörduda valla poole alternatiivse koha leidmisel ning vallal tuleb kaebajale osutada igakülgset abi, sh eralastehoiu või -lasteaia koha leidmisel.
Esialgse õiguskaitse kohaldamisel saaksid kahjustatud teiste, juba lasteaiakoha saanud või järjekorras eespool olevate laste õigused. XX laps on lasteaia üldjärjekorras 73. kohal. Seega olukord, kus kaebaja lapsele antakse esialgse õiguskaitse korras lasteaiakoht, viiks praegusel juhul selleni, et kas juba lasteaiakoha saanud laps jääks sellest ilma või tuleks Kohila vallal jätta lasteaiakohast ilma kaebaja lapsest järjekorras eespool olev laps.
Vaidlusaluses haldusasjas nr 3-21-1494 kinnitas Tallinna Halduskohus 26. augustil 2021. a kompromissi, milles pooled leppisid kokku, et Kohila vald ei eralda 2021/2022. õppeaastal XX lapsele lasteaiakohta Kohila valla munitsipaallasteaias. XX laps kasutab 2021/2022. õppeaastal lasteaiakohta Tallinna Pallipõnni lasteaias aadressil Akadeemia tee 50, Tallinn. Alates 2022/2023. õppeaastast tagab vald XX lapsele lasteaiakoha ehitatavas Kohila valla Aespa lasteaias. Samuti lepiti kokku valla poolt makstavates hüvitistes, sh sõidukulu ja kohatasu hüvitis.
Tallinna Ringkonnakohtu 17. juuni 2022. a kohtuotsus haldusasjas nr 3-21-336
X esitas Saue valla haridusteenuste haldamise infosüsteemis ARNO 12.11.2019 taotluse lapsele lasteaiakoha saamiseks alates 2021. a jaanuarist, kuid taotluses sai määrata varaseimaks lasteaiakoha saamise ajaks 2022. a septembri. X teavitas 24.09.2020 kirjaga valda, et soovib lapse panna lasteaeda 2021. a jaanuaris ja pole nõus asendama seda lapsehoiuteenusega. Saue vald selgitas 02.10.2020 ja 24.12.2020 kirjades X-le, et vallal ei ole pakkuda lasteaiakohti enamikele sõimeealistele lastele ning soovitas X-l kasutada lapsehoiuteenust. X esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Saue valla 02.10.2020 ja 24.12.2020 kirjades sisalduv haldusakt, millega vald ei võimaldanud kaebaja lapsele lasteaiakohta teeninduspiirkonna lasteasutuses alates lapse 1,5- aastaseks saamisest, ning kohustada Saue valda tagama kaebaja lapsele koht teeninduspiirkonna lasteasutuses alates lapse 1,5-aastaseks saamise hetkest. Tallinna Halduskohus rahuldas kaebuse ja tühistas Saue valla 02.10.2020 ja 24.12.2020 kirjades sisalduva haldusakti ning kohustas Saue valda tagama kaebaja lapsele alates 01.09.2021 koht Saue lasteaias Midrimaa või teises kodulähedases lasteaias. Saue vald esitas halduskohtu otsusele apellatsioonkaebuse ja palus halduskohtu otsuse tühistada.
Tallinna Ringkonnakohus jättis Saue valla apellatsioonkaebuse rahuldamata. Kohus tuvastas, et kaebuse eesmärk ei olnud kohustada Saue valda tagama kaebaja lapsele viivitamata kohta mitte ükskõik millises Saue valla munitsipaallasteaias, vaid konkreetselt Saue lasteaias Midrimaa. Puudub vaidlus, et Saue vald ei võimaldanud kaebaja lapsele alates 07.01.2021 lasteaiakohta Midrimaa lasteaias ega üheski teises munitsipaallasteaias. Kuivõrd vallal ei olnud seaduslikku alust keelduda kaebaja 1,5-aastaseks saanud lapsele lasteaiakoha võimaldamisest, siis oli valla 02.10.2020 / 24.12.2020 keeldumine õigusvastane ja halduskohus on selle õigesti tühistanud. Halduskohtu kogutud sündide statistika kinnitab, et sõimekohtade nappuse probleem ei ole tekkinud ootamatult ja ei ole ilmselt ajutine ning pidi olema vallale ettenähtav. KELS § 10 lg 1 ei sätesta pelgalt kohustust pakkuda lapsele kohta teeninduspiirkonna lasteasutuses, vaid kohustab valla- või linnavalitsust looma võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. Lasteaias käimise võimaluse loomine ei piirdu üksnes teeninduspiirkonna lasteasutuses koha tagamisega, vaid pakutav lasteaiateenus peab olema ka faktiliselt kättesaadav (st pakutud kohta peab olema võimalik mõistlikult ja eesmärgipäraselt kasutada töö- ja pereelu ühitamiseks). Eriti sõimeealiste laste heaolu huvides on üldjuhul see, et lasteaed asub võimalikult kodu lähedal. Sel juhul ei kujune lasteaiapäev lapsele ülemäära pikaks ja väsitavaks. Samuti võib eeldada, et lapse käimine kodulähedases lasteaias on perele tavaliselt kõige mugavam ja vähem kulukas lahendus.
Saue vald pakkus 14.06.2021 kaebaja lapsele kohta Ääsmäe lasteaias, mis asub kaebaja elukohast ca 14 km kaugusel ja kuhu sõitmiseks kuluks isikliku autoga aega ca 16 minutit. Seejuures on kaebaja märkinud, et soovib asuda tööle Tallinnas, mistõttu asuks Ääsmäe kaebaja tööleminekuga võrreldes sootuks vastassuunas. Kui ainuüksi lapse lasteaeda viimiseks tuleks igapäevaselt liigelda autoga täiendavalt 56 km (4 × 14 km) ja nädalas kokku 280 km, tähendaks see perele märkimisväärset lisakulu. Kuus ca 1200 km läbimiseks võib keskmine sõiduk kulutada ca 100 liitrit kütust, mille soetamise kulu on suurusjärgus 200 eurot. See lisanduks muudele lapse lasteaias käimise kuludele nagu igakuine nn kohatasu 20% töötasu alammäärast ehk 130,80 eurot (vt Saue Vallavolikogu 21.12.2017 määruse nr 32 „Saue valla koolieelsetes munitsipaallasteasutustes vanemate poolt kaetava osa määr ja selle tasumise kord“ § 2; Vabariigi Valitsuse 09.12.2021 määruse nr 116 „Töötasu alammäära kehtestamine“ § 1) ja lapse toiduraha. Ühistransporti kasutades puuduks kaebajal tegelik võimalus viia laps enne tööpäeva tavapärast algust lasteaeda ja jõuda seejärel ise mõistlikul ajal tööle. Eeltoodust tulenevalt puuduks kaebaja lapsel mõistlik võimalus käia Ääsmäe lasteaias ja seega ei täitnud vald Ääsmäe lasteaias koha pakkumisega KELS § 10 lg-s 1 sätestatud kohustust ning halduskohus on põhjendatult rahuldanud ka kaebaja kohustamisnõude. Kuna Saue lasteaed Midrimaa ei ole alates 11.06.2021 enam ainsaks teeninduspiirkonna lasteaiaks, siis on halduskohus õigesti teinud Saue vallale ettekirjutuse tagada kaebaja lapsele võimalus käia kodulähedases lasteaias.
Kui soovite sel teemal rohkem nõu, on RAND Õigusbüroo meeleldi valmis teid aitama.