Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium andis 06.02.2023 kohtuotsuses asjas nr 5-22-10/17 vastuse küsimusele, kas kohalik omavalitsus tohib lapsele omavalitsuse lasteasutuses käimise võimaluse tagamata jätta, kui teeninduspiirkonna lasteasutuses vabu kohti ei ole.
Millal on omavalitsusüksusel kohustus tagada lapsele lasteaiakoht?
Vaidlusaluses asjas esitasid vanemad lasteaia kohataotluse 2019. a detsembris vahetult pärast lapse sündi. Vanemad soovisid saada lasteaiakoha lapse pooleteistaastaseks saamisel 2021. a maikuus. Lasteaiakohta lapsele vanemad ei saanud ning alates 2021. a augustikuust kasutasid vanemad lapsehoiuteenust.
Koolieelse lasteasutuse seaduse (KELS) § 10 lõike 1 esimene lause paneb kohalikule omavalitsusele kohustuse luua vanemate soovil pooleteise- kuni seitsmeaastasele lapsele, kelle elukoht on selle valla või linna territooriumil ning ühtib vähemalt ühe vanema elukohaga, võimaluse käia teeninduspiirkonna lasteasutuses. Pooleteist- kuni seitsmeaastase lapse vanematele annab aga säte õiguse saada soovi korral oma lapsele koht teeninduspiirkonna lasteasutuses. Omavalitsuse kohustus hõlmab ühtlasi seda, et luua piisavalt kohti lasteasutustes, mis võimaldaks täita kohustust lapsevanemate vastu.
Mis aja jooksul on kohalikul omavalitsusel kohustus tagada lapsele lasteaiakoht?
Seadus ei täpsusta, millise aja jooksul vanema soovi avaldamisest, peab omavalitsus KELS § 10 lõike 1 esimesest lausest tuleneva kohustuse täitma. Kuivõrd lasteaiakoha andmine on haldusmenetlus, tuleb koht lasteasutuses anda mõistliku aja jooksul (RKPJK 19.03.2014 otsus nr 3-4-1-63-13, p 33). Kohtupraktikas on mõistlikuks peetud kahte kuud taotluse esitamisest (vt nt Tallinna Ringkonnakohtu 31.05.2018 otsus asjas nr 3-17-449, p 9).
Kui mõistlik aeg on möödunud, tekib kohalikul omavalitsusel kohustus tagada lapsele lasteaiakoht, välja arvatud kui vanemad loobuvad vabatahtlikult lasteaiakohast. Lasteaiakoha andmise edasilükkamine (kohajärjekorras olemine kauem kui taotluse lahendamise mõistlik aeg) tähendab selle andmisest keeldumist (viidatud lahend 5-22-10/17, punkt 38).
Millal võib asendada koha lasteasutuses lapsehoiuteenusega?
Vanema nõusolekul lubab KELS § 10 lõike 1 teine lause omavalitsusüksusel asendada pooleteist- kuni kolmeaastase lapse koha lasteasutuses lapsehoiuteenusega. See tähendab, et omavalitsusüksus vabaneb lõike esimeses lauses sätestatud kohustusest üksnes juhul, kui vanem vabatahtlikult loobub oma õigusest saada lapsele lasteaiakoht. Omavalitsusüksus peab loobumise vabatahtlikkust ja sellega seotud õiguslikke tagajärgi lapsevanemale selgitama. Vanemale ei tohi jätta muljet, et omavalitsusüksusel on õigus keelduda oma kohustuse täitmisest (viidatud lahend 5-22-10/17, punkt 35).
Kuigi vanemad kasutasid viidatud Riigikohtu asjas 5-22-10/17 alates 2021. a augustikuust lapsehoiuteenust, siis ei saanud seda pidada vabatahtlikuks loobumiseks oma õigusest saada lapsele lasteaiakoht. Vanemad kasutasid lapsehoiuteenust üksnes põhjusel, et kohalik omavalitsus nende lapsele lasteaiakohta ei võimaldanud. Kohtuasja materjalidest nähtus, et vanemad ei olnud teadlikud lasteasutuse ja lapsehoiuteenuse erinevustest, sh teenuse erinevast sisust ja erinevatest kuludest.
Mille poolest erinevad lastehoid ja lasteasutus (lasteaed)?
Sellele küsimusele on andnud selge vastuse nt Tallinna Halduskohus 31.03.2025 asjas nr 3-24-2940.
- Koolieelne lasteasutus võimaldab alushariduse omandamist (KELS § 1 lg 1). Lapsehoiuteenus on sotsiaalteenus, mille eesmärk on toetada last kasvatava isiku toimetulekut või töötamist või vähendada lapse erivajadusest tulenevat hoolduskoormust (SHS § 451 jj).
- Koolieelse lasteasutuse tegutsemiseks on vajalik koolitusluba (KELS § 12), mis võimaldab maksustamisperioodist koolituskulud maha arvata (TuMS § 26). Sotsiaalteenusele sellist erisust ette nähtud ei ole.
- Koolieelne lasteasutus peab lähtuma riiklikust õppekavast, mille järgimise kohustust lapsehoiul ei ole.
- Koolieelses lasteasutuses tegelevad lastega pedagoogid, kes vastavad kvalifikatsiooninõuetele (KELS § 11 lg 2 p 1, § 22). Lapsehoiuteenuse osutamiseks piisab lapsehoidja kutsest või töökogemusest lastega ja sobivatest isikuomadustest. Seda hindab tööandja (SHS § 454 lg 1 p 3 ja lg 2).
- Koolieelse lasteasutuse organiks on ka hoolekogu, kuhu kuuluvad vanemad, ning mille ülesanne on mh otsustada toidukulu päevamaksumus (KELS § 24 lg 3 p 5). Munitsipaalomandis oleva lasteasutuse korral võib toidukulu päevamaksumus kujuneda lisaks veel riigihanke läbiviimise käigus. Lapsehoiuteenuse toidukulu ja muude lisanduvate kulude suurus kujuneb vabal turul.
Kas kohalik omavalitsus võib jätta lasteaiakoha andmata, kui vabu kohti ei ole?
Kui kohaliku omavalitsuse määrus lasteasutusse laste vastuvõtu ja sealt väljaarvamise korra kohta seab lasteaiakoha andmise sõltuvusse kohataotluste järjekorrast, siis on tegemist menetlusliku normiga, mis reguleerib kohataotluste lahendamist. See iseenesest ei vabasta omavalitsusüksust KELS § 10 lg 1 esimeses lauses sätestatud kohustuse täitmisest. Kui järjekorras olevaid taotlusi pole kohtade puudumise tõttu võimalik rahuldada, ei ole põhjuseks mitte järjekord, vaid kohtade puudumine. Kohataotluste menetlemine järjekorra alusel ei saa seega õigustada lasteaiakoha andmisest keeldumist (sh lasteaiakoha andmise edasilükkamist) neile vanematele, kellel on seadusest tulenevalt tekkinud õigus lapsele lasteaiakoht saada. Seadus paneb omavalitsusüksusele kohustuse tagada lasteasutuses käimise võimalus. See hõlmab ka kohustuse lasteaiakohtade puudumisel neid piisavas koguses juurde luua (viidatud lahend 5-22-10/17, punktid 41 ja 41).
Viidatud asjas nr 5-22-10/17 üritas kohalik omavalitsus vabaneda oma seaduses sätestatud kohustusest seeläbi, et lisas oma lasteasutusse laste vastuvõtu ja sealt väljaarvamise korda sätte selle kohta, kuidas teeninduspiirkonna lasteasutuses peab olema vaba koht. Riigikohus tunnistas lauseosa “ja vaba koht lasteasutuse vastavas vanuserühmas” põhiseadusvastaseks ja kehtetuks.
Riigikohus rõhutas, et omavalitsusüksusel ei ole õigust piirata KELS § 10 lõike 1 esimeses lauses sätestatud kohustuse täitmist. Alushariduse kättesaadavuse eest vastutavad nii riik kui omavalitsusüksused. Mõlemal lasub kohustus leida probleemile lahendus, mis ei jätaks lapsi ilma alusharidusest ning peresid ilma võimalusest ühendada töö- ja pereelu. Riigis ei saa lasta tekkida ega kesta olukorral, kus avalike teenuste kättesaadavus johtub ulatuslikult sellest, mil määral isiku elu- või asukohajärgne omavalitsusüksus otsustab talle seadusega pandud kohustusi täita.
Kokkuvõte
Kui kohalik omavalitsus ei taga teie lapsele lasteaiakohta, siis tuleb esitada kohaliku omavalitsuse vastu kohustamisnõue ja vajadusel kahju hüvitamise nõue. Kui kohalik omavalitsus on õigusvastaselt, vastuolus KELS § 10 lõikega 1, jätnud lapsele koha lasteaias pakkumata (sh puudub ka vabatahtlik nõusolek hoiukoha saamiseks), on täidetud riigivastutuse seaduse § 7 lg 1 esmane tingimus kahju hüvitamiseks (omavalitsusüksuse õigusvastane tegevus). Kahju hüvitamisel tuleb lähtekohaks võtta, kui suured oleksid olnud vanema kulud juhul, kui laps oleks saanud koha teeninduspiirkonna lasteasutuses. Kahju tuleb hüvitada ulatuses, mis on tekkinud seetõttu, et laps ei saanud käia teeninduspiirkonnajärgses lasteasutuses, nt toiduraha lisakulud, huvitegevuse lisatasud, võimalikud sõidukulud.
Kui soovid sel teemal rohkem nõu, on RAND Õigusbüroo meeleldi valmis aitama. Meie kontaktid leiad siit.